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地方政府“过头税”是怎么炼成的

发布时间: 2020-11-21

  1月10日,胡锦涛总书记在中共中央政治局第十八次集体学习时强调,构建有利于科学发展的财税体制,积极推动科学发展促进社会和谐。

  这番强调,有其深远背景。自1994年分税制改革至2008年,除了1994~1996年,以及抗洪救灾的1998年,其他年份税收增长率均较大幅高于GDP增长率。不正常的税收增长中,有“过头税”作出的“贡献”。又近年关,笔者以为,此时我们要警惕“过头税”又起。

  “过头税”是地方政府出于各种目的过度征收税务的俗称。概括而言,有时间上的“过头”和幅度上的“过头”两大类。

  时间上“过头”主要有几种方式:1.本年度提前征收以后年度可能发生的税款,其数额在下一年初冲抵;2.税源不足的情况下,由财政垫付税款,日后再返还;3.本年度应该抵扣、退税的款项,故意从严审批,延期办理,至下一年再抵扣、退税,造成本期税收数额更大;4.借助“混库”等方式,延期上缴、截留不属于本级的税收;5.主体税种尚未征缴,先征缴带征税种。

  幅度上”过头”主要有:1.可高可低的自由裁量税率或罚款幅度,就高征收、处罚;2.故意放纵违法违纪行为而不加以警示,以便从重处罚;3.夸大企业计税收入。另外,也有通过改变计征方式、包税摊派等方式收取“过头税”的现象。

  一般而言,征收“过头税”的现象,有区域、税域、时段等方面的差异。国税部门税种坚实,征收指标硬性,地税的税基较小、征管较分散、灵活,因此通过国税征收“过头税”多于地税。就被征收对象来看,大型企业税收上缴较为规范、稳定,税务部门不容易“下手”,中小企业有求于税务部门较多,往往成为税务部门“盘剥”的对象。从时间上看,在年底,突击征收“过头税”较多;而越是经济困难时期,“过头税”越是突出。

  笔者以为,“过头税”是不可持续的,直接影响财税体制的科学管理和健康发展,进而影响宏观经济决策。“过头税”以各种方式在各地不同程度的存在,有着复杂的制度、行为动因。

  一、保增长,层层施压、年年加码
  正如众多分析者指出的,税收任务是各级政府以及税务部门行为的“指挥棒”。各级政府的“业绩”,长期被简单化为GDP增长以及税收增长。每年年初,从上到下,层层下达指令性计划。为确保完成任务,往往层层提高标准;为粉饰政绩,制造繁荣局面,还要年年加码。在这中间,GDP增长数据被认为比较虚,税收则是比较实在的衡量标准。于是当经济下滑、税源减少时,地方政府为完成任务就可能“人为注水”,收取“过头税”。

  有分析者认为,在税收计划的具体编制过程中,运用基数法而非零基法,也是导致税收乱象的一个重要原因。基数法以上一年度税收为基数,根据一定的增长率,再加上特殊因素确定当年的税收任务。基数法在信息对称、权责方面显示出很大的弊端,容易出现隐瞒税款、平衡入库等行为。

  二、长官意志:数字崇拜
  近年来,官员通过形象工程制造虚假政绩的行为备受关注。“玩数字”也是一种特殊的形象工程,即在数字上搞得体面一点,为官员争面子。“数字出官,官出数字”,为了政绩,地方政府可能在上级没有施压的情况下也会积极行动。在税收征收上,偏离地方经济发展状况,根据长官意志,盲目设定征收目标;人为“平衡”入库;违规先征后返;甚至按不同口径编制多个账本,做大账目。征收“过头税”有时甚至还会出于这样的理由:为了实现“时间过半、任务过半”;为了突破税收“百万”、“千万”等数量级;为了向什么大庆献礼……

  三、博弈:预防税收或收费项目被取消
  从1994年起,全国实行分税制财政体制。为了照顾地方利益,充分调动中央和地方的积极性,国务院决定分税制改革以1993年为基期年。一些地区为了增加地方既得财力,用不正当方法扩大1993年收入,如随意改变纳税期限,人为扩大产品税、增值税、营业税和企业所得税的预缴税款,对当年尚未实现的销售收入和营业收入征税,对虽已实现但未到纳税期的销售收入和营业收入提前收税等。这些现象是央、地分税制博弈的表现。

  民间有称“一税轻、二税重、三税无底洞”,其中,“一税”指国家税收,“二税”指地方收费,“三税”指苛捐杂税。为了治理乱收费,中央一再命令地方废止、合并、规范一些收费项目。但是税赋改革往往陷入“黄宗羲定律”怪圈(秦晖等根据明清之际著名思想家黄宗羲对中国历史上频繁出现的“并税式改革”规律的认识综合归纳为:历代税赋改革,每改革一次,税就加重一次,而且一次比一次重,是为“黄宗羲定律”)无法自拔。

  四、支出倒逼收入
  1994年的分税制改革,并没有完全实现各层级政府之间事权的合理划分。在事权不清的一些领域,地方政府出于社会压力、责任感以及对群体性事件的防范等因素,不得不承担一些支出。

  柔性财政预算约束下,地方政府支出往往倒逼收入,于是不得不在税收方面动脑子。虽然财税“收支两条线”,但在目前的体制下,税务部门并非单纯的执行机构,而是担当着一定的责任。在一定程度上,这与税务部门培植税源、助力经济增长并不矛盾。但税务部门往往被动地陷入地方政府执政理念构建的“迷魂阵”,参与一些荒唐的执政行为。

  五、领导干部任期
  干部任期制是干部人事制度改革的一个重点。按照《党政领导干部职务任期暂行规定》:党政领导的职务每个任期为5年;党政领导在任期内应当保持稳定。据称,河北省邯郸市从1993年9月到2004年3月,10年零5个月中先后有7任市长。其他地方也有类似现象。领导走马灯似的更换,其执政理念不尽相同,但“过客式”领导往往更容易产生收取“过头税”的恶果。

  六、税务官的自利
  地方政府以及税务部门为了提高税收征管人员的积极性,按照征收数额给予奖惩。税务官员出于逃避惩罚、追求奖励的自利动机,也可能走上征收“过头税”之路。有的地方对没有完成任务的税务征管人员给予免职或交流调职到穷乡僻壤的惩罚。

  当然,对“过头税”的批评声浪中,我们也应剔除部分误解:由于税务机关以前“抓大放小”,现在“应收尽收”,让一些人感觉税负在增长;在上世纪末“开发区热”过程中,地方政府减免无权减免的税收,而现在在恢复征收,也容易引起误解。这些现象,都是正常的税收增加,而非“过头税”。

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